Zo voorkomt Utrecht dat mooie plannen vastlopen
In samenwerking met
Door alle opgaven die raken aan de fysieke leefomgeving ontstaat een probleem: de moeilijke keuzes worden vaak pas gemaakt wanneer projecten al in voorbereiding zijn”, ziet Edward Willems, Opdrachtgever Civiele Kunstwerken bij BOR (Beheer Openbare Ruimte) van de gemeente Utrecht. Om dat te voorkomen ontwikkelde Utrecht de afgelopen drie jaar een eigen raamwerk voor integraal programmeren. Anders dan bijvoorbeeld Dordrecht koos de gemeente niet voor een aanpak vanuit concrete projecten, maar voor een theoretisch denkkader, het Utrechts Raamwerk. Medewerkers uit de beheer- en ontwikkelorganisatie onderzochten hoe je ambities, programmering en uitvoering beter met elkaar kunt verbinden. Het doel: zorgen dat afwegingen eerder in het proces plaatsvinden en niet telkens opnieuw bij afzonderlijke projecten hoeven te worden gemaakt.
Om dit proces van integraal programmeren ook te kunnen uitvoeren, is het Utrechts Raamwerk opgesteld. Daarin worden drie niveaus onderscheiden: strategisch, tactisch en operationeel. Het strategische niveau omvat stedelijke visies, gebiedsbeleid en thematische beleidsdoelen. Op tactisch niveau vinden programmering en besluitvorming plaats. En op operationeel niveau worden projecten voorbereid en uitgevoerd.
Op papier klinkt dat overzichtelijk, maar de praktijk is complex. “Hiermee proberen we samen te vatten wat er allemaal aan processen en documenten komt kijken om uiteindelijk tot goede programmering en projectuitvoering te komen’, aldus Willems.
Het raamwerk beschrijft niet alleen welke documenten nodig zijn, maar ook welke processen, afwegingsmomenten, informatie en governance daarbij horen. Voor iedere bouwsteen wordt vastgelegd wanneer die moet worden opgesteld of aangepast, welke input nodig is en wie betrokken is bij besluitvorming.
In Utrechtse is de spanning tussen ambitie en uitvoerbaarheid groot. Er zijn veel meer beleidsambities dan er uiteindelijk gerealiseerd kunnen worden. Volgens Willems is dat een probleem waar veel organisaties mee worstelen: “Je hebt misschien wel driehonderd procent aan ambities die je uiteindelijk niet uit kunt voeren.”
Hierdoor ontstaat een merkwaardige situatie. Beleidsafdelingen ontwikkelen ambitieuze plannen en laten die bestuurlijk vaststellen. Die worden doorvertaald naar programma’s en komen uiteindelijk terecht bij projectteams die moeten uitzoeken wat er daadwerkelijk mogelijk is. “Je kan natuurlijk ook besluiten dat je gewoon veel minder beleid maakt”, zegt Willems. “Dan kom je veel makkelijker tot uitvoering.”
Dat betekent niet dat ambities moeten verdwijnen, maar wel dat gemeenten eerder moeten nadenken over haalbaarheid. “Als je altijd weet dat je toch nooit zult bereiken wat je zou moeten, dan is dat niet leuk werken.”
Utrecht probeert daarom de zogenaamde ambitielijn al op strategisch niveau te versmallen. Niet pas tijdens de uitvoering, maar eerder in het proces. Daarbij spelen niet alleen inhoudelijke doelen een rol, maar ook capaciteit, beschikbare ruimte en financiën.
Als voorbeeld noemt Willems vergroening. Bij sommige beleidsambities bleek dat de benodigde ruimte, financiering of uitvoeringscapaciteit nog niet volledig in beeld was. “Soms worden ambities geformuleerd voordat alle randvoorwaarden zijn uitgewerkt. Dan loop je later in het proces tegen beperkingen aan.” Volgens Willems onderstreept dat vooral het belang van een vroegtijdige afweging van wat realistisch en uitvoerbaar is.
Een tweede belangrijk thema in Utrecht is governance. Wie maakt welke keuzes? Wie levert input? En wie neemt uiteindelijk besluiten? Willems: “Het gebeurde best vaak dat wij als beheerafdeling helemaal niet betrokken waren bij gemeentelijke visies.”
Door voor iedere bouwsteen in het raamwerk expliciet vast te leggen wie opdrachtgever, opdrachtnemer, adviseur of beslisser is, probeert Utrecht die verbinding sterker te maken. “Governance is daarmee geen onderwerp voor achteraf, maar een onderdeel van het programmeringsproces zelf”, zegt Willems.
Net als in Dordrecht zien ze in Utrecht dat integraal programmeren geen project is dat je even invoert. Willems: “Alle onderdelen conform het Utrechtse Raamwerk inrichten is een langjarige opgave. Het zal volharding en langdurige focus vragen om dit te bewerkstelligen.”
Daarnaast blijkt het lastig om vast te houden aan een systeemblik. “Het is makkelijker en verleidelijker om kortetermijnoplossingen na te jagen en de successen daarop te vieren”, zegt Willems.
Daar komt bij dat een grote organisatie veel deelbelangen kent. Willems: “Afdelingen hebben eigen prioriteiten, bestuurlijke keuzes veranderen en financiële ruimte staat onder druk. Dat maakt integraal programmeren niet alleen een inhoudelijke maar ook een organisatorische opgave.” Toch ziet Utrecht geen alternatief. Groeiende steden kunnen zich steeds minder veroorloven om ambities, programmering en uitvoering los van elkaar te organiseren. Volgens Willems begint integraal programmeren daarom niet bij projecten, maar bij het maken van realistische afwegingen. “Het gaat erom dat we kiezen: welke ambities zijn daadwerkelijk uitvoerbaar en welke niet?”