De urgentie van integrale financiering van de openbare ruimte

Terwijl een veelheid aan ambities tegelijk in dezelfde ruimte moeten landen, blijft de financiering van de openbare ruimte versnipperd, sectoraal en vaak ontoereikend. Dit maakt het steeds moeilijker om de noodzakelijke kwaliteitssprong te maken: om straten klimaatbestendig te herinrichten, om groen en waterberging te combineren met mobiliteitsvoorzieningen, of om bestaande wijken toekomstbestendig te maken zonder de waardevolle kwaliteiten die er al zijn, zoals leefbaarheid, sociale samenhang of betaalbaarheid, te ondermijnen. De urgentie voor integrale financiering van de openbare ruimte is daardoor groter dan ooit.

Integrale financiering zorgt voor extra maatschappelijke waarde

Integrale financiering van de openbare ruimte is het bundelen van financiële middelen, belangen en doelen om meerdere maatschappelijke waarden tegelijk te realiseren. Het gaat niet alleen om het combineren van geldstromen, maar ook om het verbinden van beleidsdoelen en investeringsagenda’s (en daarmee ook het verbinden van investerende en baat-hebbende partijen), zodat opgaven elkaar versterken in plaats van met elkaar te concurreren. Door functies slim te combineren kunnen kosten worden bespaard en opbrengsten worden gedeeld. Een klassiek voorbeeld is een dijk die ook als weg fungeert: wegbeheerder en dijkbeheerder kunnen gezamenlijk investeren in het talud, wat beide partijen geld bespaart, terwijl de dijk bovendien extra maatschappelijke waarde oplevert: naast bescherming tegen hoogwater, zorgt het er ook voor dat gebieden beter met elkaar verbonden worden (2).

Integrale financiering betekent niet alleen het verbinden van partijen en doelen, maar ook het verbreden van de tijdshorizon. Door niet uitsluitend naar aanlegkosten te kijken, maar naar de volledige levensduur van voorzieningen, kunnen overheden keuzes maken die op de lange termijn meer maatschappelijke waarde opleveren. Soms vraagt dit om hogere initiële investeringen, die zich later terugverdienen doordat beheer en onderhoud goedkoper uitvallen of voorzieningen langer meegaan. Deze levenscyclusbenadering zorgt ervoor dat middelen efficiënter worden ingezet en dat de openbare ruimte duurzamer en toekomstbestendiger wordt (3, 4). In de praktijk lukt dat echter niet altijd.

Complexiteit van integrale financiering

Integrale financiering van de openbare ruimte is complex en uitdagend om meerdere redenen:

• Uiteenlopende aard van functies in de openbare ruimte. Elementen zoals groen, speelplekken of waterinfrastructuur brengen vooral kosten en onderhoud met zich mee, terwijl voorzieningen als parkeerfaciliteiten of reclamezuilen beperkte opbrengsten kunnen genereren. Daarnaast brengen verschillende functies uiteenlopende investeringsrisico’s met zich mee, zoals onzekerheid over exploitatie, onderhoudslasten of faalkosten. Deze verschillen in kosten, opbrengsten en risico’s maken het lastig om investeringen en baten eerlijk te verdelen en gezamenlijke financiering goed te organiseren.
• Versnipperde geldstromen. Deze komen uit verschillende sectoren, zoals mobiliteit, water, riolering, natuur en sociaal beleid, én van diverse bestuurslagen, variërend van gemeenten en provincies tot het Rijk en soms zelfs de Europese Unie. Deze versnippering maakt het moeilijk om investeringen op elkaar af te stemmen en gezamenlijk prioriteiten te bepalen.
• Groot aantal betrokken partijen. Bij de inrichting en het beheer van de openbare ruimte zijn veel partijen zoals gemeenten, provincies, marktpartijen en maatschappelijke organisaties betrokken. Elke partij hanteert eigen financiële kaders, prioriteiten en risicobereidheid, wat samenwerking bemoeilijkt en besluitvorming vertraagt.
• Beperkte tijdshorizon van overheden. Veel gemeenten kijken niet verder dan de collegeperiode van vier jaar en werken met jaarlijkse budgetschijven. Dit staat op gespannen voet met investeringen die een lange doorlooptijd en substantiële voorfinanciering vereisen. Voorbeelden zijn de aanleg van kabel- en leidingentunnels om vergroening van boulevards mogelijk te maken. Dergelijke projecten vragen om langjarige afspraken met netbeheerders en andere partners, wat lastig te realiseren is binnen korte politieke en financiële cycli.
• Scheiding tussen ontwikkelfase en beheerfase vormt een knelpunt. Omdat aanleg vaak uit eenmalige ontwikkelbudgetten wordt betaald, vallen keuzes al snel op goedkopere oplossingen, terwijl die op de lange termijn juist hogere onderhouds‑ of vervangingskosten veroorzaken. Dit fenomeen, “goedkoop is duurkoop”, beperkt de mogelijkheden om duurzame en toekomstbestendige oplossingen te realiseren. Ontwikkelorganisaties werken bovendien vaak met eenmalige projectbudgetten (inclusief tijdschrijven per project), terwijl beheerorganisaties beschikken over langjarige budgetten voor onderhoud en vervanging. Hierdoor hebben zij veel meer flexibiliteit om keuzes te maken die op de lange termijn kostenefficiënt en duurzaam zijn.
• Ongelijke verdeling van kosten en baten leidt tot terughoudendheid bij investeringen. Een park kan bijvoorbeeld de vastgoedwaarde verhogen, maar die waardestijging komt terecht bij ontwikkelaars of huiseigenaren, terwijl de gemeente de aanleg- en onderhoudskosten draagt. Voor de partij die investeert loont de investering dus niet direct, wat integrale investeringen moeilijker maakt. Hierdoor blijft het lastig om oplossingen te realiseren die meerdere maatschappelijke doelen tegelijk dienen, zoals gezondheid, klimaatadaptatie en leefbaarheid. (3, 5, 6, 7)

Tips, instrumenten en praktijkvoorbeelden

Bij integrale financiering kies je als uitgangspunt: investeringen moeten bijdragen aan meerdere maatschappelijke doelen. Bijvoorbeeld een waterplein dat niet alleen water opvangt, maar ook speelruimte creëert en verkoeling biedt in de zomer.

Tips voor wie met integrale financiering aan de slag wil:

• Maak slim gebruik van bestaande financiële regels. Gemeenten kunnen binnen het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) verschillende instrumenten inzetten om duidelijk te maken hoeveel geld nodig is voor het onderhoud en de vervanging van wegen, groen en andere onderdelen van de openbare ruimte. Denk aan een overzicht (de nota Kapitaalgoederen of nota Vervangingsinvesteringen) waarin staat wat de huidige staat is en welke investeringen op termijn nodig zijn. Zo wordt het makkelijker om hierover met de gemeenteraad afspraken te maken en voldoende budget te regelen.
• Combineer en zet gemeentelijke middelen anders in. Door gemeentelijke middelen slim te combineren, kunnen lokale overheden de vernieuwing van de openbare ruimte integraal aanpakken. Denk aan het breder inzetten van de rioolheffing voor maatregelen die bijdragen aan waterbeheer én klimaatadaptatie. Ook het koppelen van ontwikkelbudgetten aan beheermiddelen maakt een ‘gevel-tot-gevel’-aanpak mogelijk, waarbij de gemeente rioolvervanging benut als motor voor een toekomstbestendige, groen-blauwe inrichting van bestaande wijken.
• Van losse projecten naar portefeuilles en fondsen. Meervoudige oplossingen in de openbare ruimte worden tot nu toe vooral als afzonderlijke projecten uitgevoerd, waardoor financiering, risico’s en baten gescheiden blijven. Door te werken met gebieds- of thematische fondsen (om grote openbare ruimteprojecten te realiseren, zoals kabels en leidingentunnels of regionale groenprojecten) ontstaat de mogelijkheid om middelen te bundelen en risico’s te spreiden over een portfolio van projecten. Dit vergroot de financiële stabiliteit van het geheel aan projecten, maakt het eenvoudiger om expertise te bundelen en ondersteunt initiatiefnemers bij het realiseren van integrale projecten.
• Cofinanciering en publiek-private samenwerking (PPS). Voor grotere opgaven, zoals nieuwe parken, regionaal groen, ondergrondse leidingentunnels of groenblauwe verbindingen, is langjarige samenwerking tussen verschillende partijen essentieel. Gemeenten, ontwikkelaars, woningcorporaties en waterschappen brengen niet alleen kennis en belangen samen, maar ook middelen. Door gezamenlijk te investeren kunnen ambities werkelijkheid worden. Om deze financiële samenwerking vorm te geven, bestaan diverse instrumenten, zoals meervoudige of revolverende fondsen, gebiedsfondsen, EU-structuurfondsen, gebiedsinvesteringszones etc. (zie kader). (2, 3)

Praktijkvoorbeelden

In deze casussen dragen investeringen in de openbare ruimte bij aan meerdere maatschappelijke doelen.

• Wateropvang Kristalblad Hengelo-Enschede

Het Kristalblad is aangelegd als wateropvanggebied, maar vervult tegelijk meerdere functies: het is een natuurgebied, zuivert water en biedt ruimte voor recreatie. Door deze functies te combineren, worden kosten gedeeld tussen partijen en ontstaat meer maatschappelijke waarde per geïnvesteerde euro. De wateropvang versterkt de klimaatadaptatie, het natuurgebied ondersteunt biodiversiteit en de recreatieve inrichting verbetert de leefkwaliteit van de omgeving. Deze multifunctionaliteit maakt het project robuust: het levert voordelen op voor verschillende domeinen en blijft onder uiteenlopende omstandigheden goed functioneren. Omdat de risico’s worden beperkt en de opbrengsten breder worden gedragen, dalen bovendien de financieringslasten: hoe lager het risico, hoe lager de rente (9).

• Waterplein Velletri, Oudenbosch

Om de wijk Velletri in Oudenbosch klimaatbestendig te maken, leek aanvankelijk een verbreding van de rioolbuis nodig – een investering van circa een kwart miljoen euro. Bij nadere analyse bleek echter dat het omvormen van een regulier plein tot een waterplein hetzelfde effect heeft op wateropvang, tegen vergelijkbare kosten. Het grote verschil: een waterplein maakt de openbare ruimte aantrekkelijker, stimuleert ontmoeting en versterkt de leefbaarheid van de buurt. Deze extra maatschappelijke baten leggen vrijwel geen beslag op het welzijnsbudget. Door te kiezen voor een multifunctionele oplossing is niet alleen het klimaatprobleem aangepakt, maar is ook de kwaliteit van de openbare ruimte voor bewoners verbeterd, zonder extra kosten (3).

Succesfactoren

Succesvolle integrale financiering is niet alleen een kwestie van geld, maar vooral van visie, samenwerking en vertrouwen. Het vraagt om een proces waarin inhoud, middelen en mensen vanaf het begin met elkaar verbonden zijn.

De volgende stappen zijn belangrijk voor het succes:

1.      Ontwikkel een gezamenlijke langetermijnvisie en verbind de opgaven in één programma

Voorkom versnippering door vroegtijdig samen te bepalen waar het gebied naartoe moet. Ontwikkel een integrale programmering die ruimtelijke, sociale en economische doelen met elkaar verbindt, zodat investeringen elkaar versterken in plaats van tegenwerken. Behoud continu inzicht in de middellange en lange termijninvesteringen in de openbare ruimte (zoals mobiliteit, energie en riolering) en stem deze programmatisch op elkaar af om zoveel mogelijk koppelkansen te benutten. Vertaal stedelijk sectoraal beleid naar gebiedsniveau en maak keuzes: niet alles kan overal. Het maakt nogal wat uit of je in een centrumgebied zit of in een naoorlogse wijk.

2.      Betrek alle relevante partijen direct vanaf de start

Organiseer in de preplanfase gesprekken met gemeenten, provincies, marktpartijen, waterschappen en bewoners. Verzamel vanaf het begin de belangen, risico’s en investeringsagenda’s van alle betrokkenen op een transparante manier, zodat iedereen tijdig kan meedenken en bij kan dragen. Deze vroege afstemming voorkomt verrassingen later in het proces en legt de basis voor draagvlak en commitment. Sla deze fase niet over, maar maak er een vast onderdeel van het proces van.

3.      Maak afspraken transparant en investeer in onderling vertrouwen

Definieer duidelijk de rollen, verantwoordelijkheden, risico’s en opbrengsten, zodat alle partijen weten wat ze kunnen verwachten. Zorg voor openheid in het proces, want transparantie vergroot de bereidheid tot samenwerking en maakt het aantrekkelijker om middelen en expertise te bundelen.

4.      Zorg voor een robuuste en adaptieve governance met gedeeld eigenaarschap

Creëer een heldere structuur waarin alle partijen verantwoordelijkheid dragen en werken met dezelfde, gezamenlijk vastgestelde data en uitgangspunten. Zorg voor flexibiliteit: as afspraken en plannen aan bij veranderende omstandigheden. En stimuleer continu evaluatie en kennisdeling. Monitor systematisch de voortgang en effecten, zodat je inzichten direct kunt benutten om bij te sturen en toekomstige gebiedsontwikkelingen slimmer en efficiënter vorm te geven.

5.     Doorbreek de schotten in rijksfinanciën

Dit is nodig om middelen flexibel te kunnen inzetten voor meerdere sectoren en domeinen. Er zijn inspirerende voorbeelden van dergelijke integrale aanpakken. Denk aan de Randstadgroenstructuur, waarin investeringen in natuur en recreatie zijn gekoppeld aan stedelijke ontwikkeling. Of de Stadsvernieuwingsfondsen, die in de jaren ’80 en ’90 zorgden voor een samenhangende aanpak van fysieke en sociale vernieuwing in steden. Beide voorbeelden laten zien dat integrale fondsen niet alleen mogelijk zijn, maar ook effectief kunnen bijdragen aan complexe maatschappelijke opgaven. (3, 6)